Scenka z praktyki: jedno źle zadane pytanie i cała oferta w rozsypce
Wykonawca przygotowuje ofertę w przetargu nieograniczonym. Cena – bardzo konkurencyjna, doświadczenie – ponadprzeciętne. Przegrywa, bo źle zrozumiał sposób liczenia punktów za kryterium jakościowe, a wcześniej zbagatelizował wątpliwości i nie zadał pytania do dokumentacji przetargowej.
Po ogłoszeniu wyników okazało się, że większość ofert dostała maksymalną liczbę punktów w kryterium, które on uznał za „uznaniowe” i w którym spodziewał się dużych rozbieżności. Zamawiający wyjaśnił, że wystarczyło spełnić minimalne wymagania, aby otrzymać komplet punktów. Ta logika wynikała z treści SWZ, ale zapis był tak niefortunny, że budził uzasadnione wątpliwości. Jeden z konkurentów zadał pytanie i dostał precyzyjną odpowiedź – opublikowaną publicznie. Nasz wykonawca nie przeczytał ani nie zadał pytania, bo „nie chciał prowokować zmian”.
Co tu poszło nie tak? Po pierwsze, wykonawca zignorował wątpliwości interpretacyjne i nie skorzystał z procedury zadawania pytań do SWZ, choć przepisy Pzp dają mu takie narzędzie właśnie po to, by uniknąć takich sytuacji. Po drugie, zamawiający, co często się zdarza, nie doprecyzował od razu kontrowersyjnego zapisu, licząc, że „jeśli będą pytania, to wyjaśnimy”. System zadziałał formalnie poprawnie, ale praktycznie wykonawca stracił szansę przez własną bierność.
Ten przykład dobrze pokazuje, że procedura zadawania pytań do dokumentacji przetargowej nie jest dodatkiem dla „nadgorliwych”. To kluczowe narzędzie zarządzania ryzykiem – pomaga uniknąć odrzucenia oferty, pominięcia kosztów, błędnego zrozumienia kryteriów czy warunków umowy. Kilkanaście minut poświęconych na sformułowanie merytorycznego pytania często oszczędza tygodnie pracy nad odwołaniem, które i tak może nie odwrócić skutków źle przygotowanej oferty.
Z punktu widzenia zamawiającego, każdy jasny, rzeczowy wniosek o wyjaśnienie treści SWZ to sygnał, że w dokumentacji jest element ryzyka. Odpowiedź, a czasem modyfikacja dokumentacji przetargowej, pozwala to ryzyko zmniejszyć – dla wszystkich. Z punktu widzenia wykonawcy, dobrze zadane pytanie i uważna lektura odpowiedzi zamawiającego to realna przewaga konkurencyjna.
Podstawy prawne i znaczenie wyjaśnień dokumentacji przetargowej
Gdzie w Pzp szukać regulacji o pytaniach i wyjaśnieniach
Procedura zadawania pytań do dokumentacji przetargowej i sposób udzielania wyjaśnień przez zamawiającego są szczegółowo uregulowane w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Kluczowe są przepisy dotyczące:
komunikacji w postępowaniu (m.in. art. 61–67 Pzp – formy komunikacji elektronicznej, doręczenia),
treści i udostępniania SWZ (m.in. art. 133 i nast. – SWZ, oraz art. 137–139 – modyfikacja i wyjaśnienia),
dokumentacji postępowania (przepisy o protokole i załącznikach, które obejmują także pytania i odpowiedzi),
środków ochrony prawnej (art. 513 i nast. – odwołania do KIO, gdzie wyjaśnienia i modyfikacje SWZ są kluczowym materiałem dowodowym).
Nie ma potrzeby pamiętania numerów artykułów na pamięć. Znacznie ważniejsze jest rozumienie logiki: wykonawca ma prawo żądać wyjaśnień treści SWZ, a zamawiający ma obowiązek na nie odpowiedzieć w określonym trybie i terminie, a następnie odpowiedzi te stają się integralną częścią dokumentacji.
Wyjaśnienie, modyfikacja, informacja organizacyjna – trzy różne kategorie
Praktyka pokazuje, że często miesza się trzy odrębne zjawiska:
wyjaśnienie treści SWZ – zamawiający tłumaczy, co miał na myśli, doprecyzowuje znaczenie danego zapisu, rozstrzyga wątpliwości interpretacyjne,
modyfikacja dokumentacji przetargowej – zamawiający zmienia treść konkretnego postanowienia SWZ, np. łagodzi warunek udziału, zmienia opis przedmiotu zamówienia, koryguje kryterium,
informacja organizacyjna – komunikat techniczny, niezmieniający „reguł gry”, np. o planowanej przerwie w dostępności platformy zakupowej, korekta numeru telefonu osoby do kontaktu, przesunięcie godziny wizji lokalnej (o ile nie wpływa na istotne terminy).
Granica między wyjaśnieniem a modyfikacją jest wyjątkowo istotna. Jeżeli odpowiedź na pytanie realnie zmienia zakres obowiązków wykonawcy, parametry zamówienia lub sposób oceny ofert, to mamy do czynienia z modyfikacją SWZ, a nie „zwykłym” wyjaśnieniem. To rodzi dodatkowe obowiązki po stronie zamawiającego, w tym często konieczność wydłużenia terminu składania ofert.
Wyjaśnienia jako część dokumentacji postępowania
Przepisy o dokumentowaniu postępowania wskazują wprost, że protokół obejmuje całość przebiegu, w tym także pytania wykonawców i udzielone odpowiedzi. To oznacza, że:
wyjaśnienia treści SWZ są wiążące dla zamawiającego i wykonawców,
zamawiający musi oceniać oferty w oparciu o SWZ łącznie z wyjaśnieniami i ewentualnymi modyfikacjami,
wykonawca, który nie uwzględni wyjaśnień, działa na własne ryzyko – oferta może okazać się niezgodna z wymaganiami.
Orzecznictwo KIO podkreśla, że wyjaśnienia nie mogą być ignorowane. Jeżeli zamawiający w odpowiedzi na pytanie wskazał, że dany parametr należy rozumieć w konkretny sposób, a następnie przy ocenie ofert przyjął inną interpretację, naraża się na skuteczne odwołanie. Z drugiej strony wykonawcy nie mogą twierdzić, że „nie widzieli” odpowiedzi, skoro zostały one opublikowane zgodnie z ustawą.
Równe traktowanie a jawność pytań i odpowiedzi
Zasada równego traktowania i przejrzystości wymusza na zamawiającym określony sposób udzielania wyjaśnień: pytania są co do zasady anonimizowane, ale odpowiedzi są publikowane tak, aby każdy wykonawca miał do nich ten sam dostęp. Niedopuszczalne jest udzielenie indywidualnej, „lepszej” odpowiedzi jednemu wykonawcy i przemilczenie jej wobec pozostałych.
Dlatego odpowiedzi na pytania do SWZ zamieszczane są zazwyczaj:
na stronie postępowania (np. w BZP lub TED oraz w zakładce SWZ na platformie),
w systemie komunikacji używanym w postępowaniu (platforma zakupowa), jednocześnie dostępnym dla wszystkich zalogowanych wykonawców,
w formie oficjalnego „komunikatu do SWZ”, w którym zamawiający zbiorczo publikuje pytania i odpowiedzi.
Z perspektywy wykonawcy kluczowy jest prosty wniosek: wyjaśnienia nie są prywatną korespondencją z zamawiającym, ale częścią warunków udziału w grze. Trzeba je śledzić, archiwizować i wprost uwzględniać przy kalkulacji ceny i opisie oferowanego świadczenia.
Kiedy i w jakiej formie można zadawać pytania do dokumentacji
Terminy na zadawanie pytań – ogólna logika i przykłady
Ustawa Pzp przewiduje konkretne terminy zadawania pytań do SWZ, zależne m.in. od:
wartości zamówienia (poniżej czy powyżej progów unijnych),
trybu postępowania (przetarg nieograniczony, ograniczony, negocjacje z ogłoszeniem),
rodzaju zamówienia (roboty budowlane, dostawy, usługi).
W uproszczeniu logika jest następująca: im większe i bardziej skomplikowane zamówienie, tym dłuższe terminy na zadawanie pytań. Dla przetargów powyżej progów unijnych terminy liczy się zwykle w tygodniach, a przepisy przewidują, że pytanie zadane odpowiednio wcześnie gwarantuje odpowiedź przed terminem składania ofert.
Przykładowo, dla przetargu nieograniczonego na dostawy powyżej progów unijnych, zamawiający ma obowiązek udzielić wyjaśnień nie później niż na określoną liczbę dni przed upływem terminu składania ofert, o ile pytanie wpłynęło w ustawowym terminie. Jeżeli pytanie wpłynie po tym „gwarantowanym” terminie, zamawiający może odpowiedzieć, ale nie ma już takiego obowiązku.
Od kiedy biegnie termin na pytania – udostępnienie SWZ
Kluczowe dla obliczania terminów jest pojęcie „udostępnienia SWZ”. W postępowaniach elektronicznych SWZ publikuje się zwykle:
w Biuletynie Zamówień Publicznych (BZP) lub TED – dla części danych,
na stronie internetowej zamawiającego lub dedykowanej platformie zakupowej – pełna treść dokumentacji przetargowej.
W praktyce uznaje się, że terminy na zadawanie pytań liczy się od dnia, w którym SWZ stała się publicznie dostępna w sposób wskazany w ogłoszeniu. Jeżeli zamawiający później zamieszcza kolejne załączniki lub uzupełnienia, nie oznacza to automatycznie „restartu” terminów na pytania, chyba że mamy do czynienia z istotną modyfikacją SWZ – wtedy trzeba analizować konkretne przepisy i treść komunikatu.
Warto od razu przyjąć prostą procedurę: po publikacji SWZ zaznaczyć w kalendarzu graniczny termin zadawania pytań, a przy każdej modyfikacji sprawdzić, czy nie uległ on przesunięciu.
Forma komunikacji: platformy, ePUAP, e-mail
Współczesne postępowania oparte są na komunikacji elektronicznej. SWZ zawsze określa, w jakiej formie można i należy zadawać pytania do dokumentacji przetargowej. Najczęstsze rozwiązania to:
dedykowana platforma zakupowa (np. własny system zamawiającego, komercyjna platforma przetargowa) – komunikacja przez moduł „Korespondencja”, „Pytania do SWZ” lub podobny,
ePUAP – przy mniejszych zamówieniach, gdy zamawiający nie używa rozbudowanej platformy,
adres e-mail – wciąż spotykany, ale zwykle łączony z wymogiem podpisu kwalifikowanego lub korzystania z określonej skrzynki.
Kluczowa zasada: trzymać się ściśle sposobu komunikacji wskazanego w SWZ. Jeżeli zamawiający zastrzegł, że jedyną drogą jest komunikacja przez platformę, wysłanie pytania mailem może zostać uznane za nieskuteczne – nawet jeśli merytorycznie pytanie było zasadne.
Podpis elektroniczny i uwierzytelnienie
SWZ określa również kwestie podpisu i uwierzytelnienia. Możliwe warianty to:
zadawanie pytań „z konta” na platformie bez dodatkowego podpisu – najczęstsze rozwiązanie,
wymóg opatrzenia pytania kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym (szczególnie gdy pytanie zawiera dokumenty lub ma formę pisma),
uznanie zalogowania do systemu za wystarczający sposób identyfikacji wykonawcy.
Trzeba dokładnie przeczytać, co zamawiający napisał w SWZ na temat formy komunikacji. Jeśli wymaga podpisanego pisma, warto zadać pytanie w formie pisma PDF z podpisem i załączyć je poprzez platformę, zamiast pisać luźną wiadomość tekstową. Minimalizuje to ryzyko sporu o skuteczność wniesienia pytania.
Pytanie po terminie – czy jest jeszcze szansa na odpowiedź?
Jeżeli wykonawca zada pytanie po upływie ustawowego terminu, sytuacja wygląda inaczej:
zamawiający może udzielić odpowiedzi, jeśli uzna to za celowe, ale nie ma takiego obowiązku,
brak odpowiedzi nie daje podstaw do skutecznego odwołania – wykonawca „spóźnił się” z żądaniem,
jeżeli mimo wszystko odpowiedź zostaje udzielona i prowadzi do modyfikacji SWZ, zamawiający musi stosować pełny reżim modyfikacji (w tym ewentualne przedłużenie terminu składania ofert).
Dlatego pytań nie warto odkładać na ostatnią chwilę. Wykonawcy, którzy planują zadawać pytania dzień lub dwa przed terminem składania ofert, realnie ryzykują pozostawienie ich bez odpowiedzi. Zamiast tego rozsądne jest wyznaczenie sobie wewnętrznej, wcześniejszej daty „zamknięcia” pytań.
Źródło: Pexels | Autor: RDNE Stock project
Jak prawidłowo sformułować pytanie – technika i strategia
Przygotowanie merytoryczne przed zadaniem pytania
Dobre pytanie do dokumentacji przetargowej rzadko powstaje „z marszu”. Najlepsze efekty daje krótka, ale systematyczna procedura:
przeczytanie całej SWZ, nie tylko fragmentu, który budzi wątpliwości,
Analiza kontekstu i „mapowanie” wątpliwości
Na naradzie ofertowej ktoś rzuca: „Tu jest coś nielogicznego, ale szkoda czasu na pytania, jakoś to zinterpretujmy”. Taka decyzja często kończy się nerwową dyskusją przy otwarciu ofert, kiedy okazuje się, że konkurencja zadała pytanie i „wyprostowała” zapis SWZ. Różnica między odważnym złożeniem oferty a ruletką polega na tym, czy wątpliwości zostały wcześniej nazwane i opisane.
Przed sformułowaniem pytania dobrze jest:
zaznaczyć w SWZ wszystkie fragmenty powiązane z problemem (opis przedmiotu, kryteria oceny, projekt umowy, załączniki techniczne),
napisać dla siebie krótkie streszczenie: „co dokładnie jest niejasne i dlaczego utrudnia złożenie oferty lub rzetelną wycenę”,
sprawdzić, czy podobne kwestie nie zostały już wyjaśnione w odpowiedziach do SWZ lub w poprzednich postępowaniach tego zamawiającego,
sprawdzić, czy wątpliwość nie wynika z własnego błędnego założenia (np. mylenia standardów technicznych, przepisów branżowych).
Taka krótka „mapa problemu” pozwala zadać pytanie, które jest precyzyjne, a nie intuicyjne i rozmyte. Dodatkowo ułatwia wewnętrzne uzasadnienie, dlaczego w ogóle angażuje się czas na korespondencję z zamawiającym.
Struktura dobrego pytania: zacytuj, nazwij problem, wskaż skutek, zaproponuj rozwiązanie
Na platformach przetargowych widać dobrze dwa typy pytań: te, które zamawiający cytuje później jako wzór, i te, które omija półsłówkami. Różnica zazwyczaj nie jest merytoryczna, lecz techniczna – w sposobie ujęcia problemu.
Bezpieczna struktura pytania wygląda następująco:
Identyfikacja fragmentu SWZ – dokładny cytat, numer punktu, strona, nazwa załącznika.
Opis wątpliwości – krótko, prostym językiem: czego nie można jednoznacznie ustalić.
Skutek praktyczny – dlaczego to wpływa na ofertę (cenę, zakres, ryzyko niewykonania, zgodność z przepisami).
Propozycja interpretacji lub zmiany – wariant, który wykonawca uważa za racjonalny.
Przykładowa forma (w uproszczeniu):
„W pkt 4.2 SWZ (str. 12) oraz w załączniku nr 3 (opis przedmiotu zamówienia, pkt 2.1) wskazano różne minimalne wymagania dla parametru X (odpowiednio 10 i 12 jednostek). Prosimy o wyjaśnienie, który parametr jest wiążący. Brak jednoznaczności uniemożliwia prawidłową kalkulację ceny i wybór właściwego modelu urządzenia. Prosimy o potwierdzenie, że wiążący jest parametr 10 jednostek zgodnie z pkt 4.2 SWZ lub o odpowiednią korektę dokumentacji.”
Taki schemat ułatwia zamawiającemu udzielenie konkretnej odpowiedzi (potwierdzenie któregoś z wariantów lub modyfikacja SWZ), a jednocześnie jasno pokazuje, że problem nie jest „akademicki”, tylko realnie wpływa na treść oferty.
Unikanie pytań „na skróty” i wielowątkowych monologów
Na drugim biegunie znajdują się pytania kilkustronicowe, w których wykonawca opisuje całe swoje doświadczenie, historię technologii i stanowisko branży. Po kilku takich wiadomościach zamawiający przestaje widzieć sedno problemu. Z kolei pytania w stylu „Prosimy o doprecyzowanie zapisów SWZ” bez wskazania, o co dokładnie chodzi, zwykle skutkują równie ogólną, mało użyteczną odpowiedzią.
Dobrą praktyką jest:
rozbicie dużych wątpliwości na kilka odrębnych pytań, każde z własnym cytatem i konkluzją,
unikanie w jednym pytaniu kilku niespójnych tematów (np. parametrów technicznych, warunków udziału i zapisów umowy jednocześnie),
rezygnacja z komentarzy ocennych („zapisy są nieracjonalne”, „warunki są krzywdzące”) – one nic nie wnoszą, a tylko drażnią po drugiej stronie.
Jeżeli jest potrzeba zadania kilkunastu pytań, lepiej przygotować numerowaną listę, w której każde pytanie jest samodzielne. Ułatwia to późniejsze powoływanie się na konkretne odpowiedzi (np. „odpowiedź na pyt. nr 7”).
Granica między wnioskiem o wyjaśnienie a próbą negocjacji
Częstym błędem jest mylenie pytania o wyjaśnienie z próbą negocjowania warunków zamówienia. Wykonawca „przy okazji” pytań próbuje wymusić zmianę kryteriów oceny czy rezygnację z zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Skutek bywa odwrotny do zamierzonego: zamawiający zamyka się na merytoryczną dyskusję i odpowiada zdawkowo.
Bezpieczniej rozdzielić dwie role pytań:
wyjaśniająca – co dokładnie należy rozumieć przez dany zapis, jak go stosować, jak liczyć, co obejmują definicje,
sygnalizująca – wskazanie obiektywnej sprzeczności z przepisami lub orzecznictwem, która może wymagać modyfikacji SWZ.
Jeżeli wykonawca widzi wymóg oczywiście niezgodny z prawem (np. dyskryminujący, sprzeczny z zasadą uczciwej konkurencji), może w pytaniu wskazać konkretny przepis i orzeczenie, ale najlepiej bez tonu „ultimatum”. Często zamawiający, widząc rzetelne uzasadnienie, sam decyduje się na modyfikację, zanim postępowanie trafi do KIO.
Pytania taktyczne a budowanie relacji z zamawiającym
Na jednym z przetargów na usługi utrzymania systemu IT wykonawca zasypał zamawiającego kilkudziesięcioma pytaniami, z czego część dotyczyła spraw wtórnych, niemających wpływu na ofertę. Te „taktyczne” pytania miały spowolnić konkurencję. Efekt: wydłużenie terminu składania ofert, irytacja zamawiającego i czujniejsze podejście do każdej kolejnej prośby tego podmiotu.
Pytania można wykorzystywać strategicznie, ale z rozsądkiem:
sens ma sygnalizowanie realnych problemów technicznych, prawnych lub czasowych,
wątpliwości marginalne lepiej rozstrzygać samodzielnie, jeżeli ryzyko błędnej interpretacji jest niewielkie,
„zalewanie” zamawiającego pytaniami tylko po to, by przesunąć termin ofert, często obraca się przeciwko wykonawcy – psuje reputację i utrudnia konstruktywny dialog.
Przy kilku postępowaniach u tego samego zamawiającego pamięta się, kto zgłaszał sensowne wątpliwości, a kto traktował pytania jako narzędzie gry na czas. Ta nieformalna pamięć bywa później istotna na etapie doprecyzowań, wyjaśnień rażąco niskiej ceny czy wniosków o wyjaśnienie treści oferty.
Język pytań: precyzja, a nie prawniczy żargon
Nie trzeba pisać pytań językiem uchwały Sądu Najwyższego, by zostały potraktowane poważnie. Często lepszy efekt przynosi prosty, jednoznaczny język, bez nadmiaru terminologii. Zbyt skomplikowane frazy wydłużają czas analizy po stronie zamawiającego i zwiększają ryzyko nieporozumień.
W praktyce:
zamiast „jak należy rozumieć postanowienie…” można napisać „czy przez <X> zamawiający rozumie…”,
zamiast „czy intencją zamawiającego jest dopuszczenie rozwiązań równoważnych” – „czy dopuszczalne jest zastosowanie urządzenia o parametrach nie gorszych niż…”,
zamiast „przedmiotowy wymóg jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności” – „wymóg <X> eliminuje wykonawców z doświadczeniem w usługach <Y>, choć są one porównywalne co do skali i złożoności do przedmiotu zamówienia; prosimy o rozważenie rozszerzenia katalogu akceptowanych zamówień referencyjnych”.
Im bardziej konkretne sformułowania, tym mniejsza przestrzeń do „okrągłych” odpowiedzi pozbawionych treści.
Zakres i granice wyjaśnień udzielanych przez zamawiającego
Co zamawiający może wyjaśnić, a czego wyjaśnić nie powinien
Przed dużym przetargiem na roboty budowlane wykonawca zapytał zamawiającego, czy przy ocenie ofert będzie preferował rozwiązania z użyciem konkretnej technologii, choć SWZ nic o tym nie mówiła. Zamawiający odpowiedział zgodnie z prawem: będzie oceniał wyłącznie na podstawie kryteriów wskazanych w dokumentacji, nie zaś „oczekiwań niewyrażonych w SWZ”.
Wyjaśnienia SWZ mają określone granice. Zamawiający może:
doprecyzować niejasne sformułowania (np. definicje pojęć, zakres czynności, sposób rozumienia parametrów technicznych),
wskazać, jak należy stosować konkretne przepisy SWZ (np. sposób liczenia punktów, interpretacja pojęcia „porównywalne zamówienie”),
skorygować sprzeczności wewnętrzne bez zmiany istoty zamówienia (np. różne wartości w dwóch załącznikach),
potwierdzić dopuszczalność określonych rozwiązań mieszczących się w już określonym standardzie.
Natomiast wyjaśnienia nie powinny prowadzić do:
wprowadzenia nowych kryteriów oceny ofert lub warunków udziału,
zmiany przedmiotu zamówienia w sposób istotny (np. dodanie znacznego zakresu prac, innej klasy urządzeń),
dokonywania indywidualnych uzgodnień z jednym wykonawcą, niedostępnych dla pozostałych,
przesuwania ciężaru ryzyka na wykonawcę w sposób, którego nie da się wyczytać z pierwotnej SWZ.
W takich przypadkach zamawiający powinien zastosować formalną procedurę modyfikacji SWZ, a nie „przemycać” zmian w odpowiedziach.
Wyjaśnienia a zakaz zmiany istoty zamówienia
Jeśli w odpowiedziach zaczynają pojawiać się całe nowe zakresy robót, zmienione klasy dokładności, inne standardy jakości czy dodatkowe obowiązki gwarancyjne, to sygnał, że zamawiający wychodzi poza samą interpretację, a zaczyna modyfikować istotę zamówienia. W orzecznictwie KIO wielokrotnie wskazywano, że tak daleko idąca zmiana może oznaczać obowiązek unieważnienia postępowania i przeprowadzenia go od nowa.
Wykonawca powinien więc oddzielać:
wyjaśnienia, które jedynie „odzierają z niejasności” istniejące zapisy – wtedy postępowanie toczy się normalnie,
odpowiedzi, które faktycznie zmieniają zakres prac, standard czy obowiązki – wtedy trzeba sprawdzić, czy zamawiający nie powinien formalnie zmodyfikować SWZ i odpowiednio wydłużyć terminu składania ofert.
Jeżeli zamawiający dokonał istotnej zmiany wyłącznie w treści odpowiedzi, bez formalnej modyfikacji, pojawia się przestrzeń dla środków ochrony prawnej. Brak reakcji ze strony wykonawców może później utrudnić skuteczne podnoszenie zarzutów w odwołaniu.
„Miękkie” wyjaśnienia a ochrona przed zarzutem nierównego traktowania
Czasem zamawiający próbują łagodzić napięcia krótkim stwierdzeniem: „Zamawiający podtrzymuje zapisy SWZ”. W praktyce jest to też forma odpowiedzi – ale bardzo ograniczona. Z punktu widzenia równego traktowania ważniejsze jest, aby każda wypowiedź zamawiającego:
była upubliczniona w ten sam sposób i w tym samym czasie dla wszystkich wykonawców,
nie tworzyła indywidualnego „porozumienia” z autorem pytania,
nie dawała jednej stronie przewagi informacyjnej w zakresie interpretacji zapisów.
Jeżeli zamawiający wyjaśnia w odpowiedzi np. sposób dokumentowania doświadczenia, a w praktyce przy ocenie ofert stosuje tę interpretację tylko do jednego wykonawcy, naraża się na zarzut nierównego traktowania. Dlatego tak ważne jest, aby wykonawcy archiwizowali zarówno pytania, jak i odpowiedzi – to później dowód, że określona wykładnia była jednolicie dostępna.
Granice „podpowiadania” rozwiązań przez zamawiającego
Wykonawcy czasem oczekują, że zamawiający w odpowiedzi na pytanie wskaże „preferowaną” technologię, producenta albo model produktu. Tymczasem jego rola jest ograniczona: powinien opisać wymagany rezultat lub funkcjonalność, a nie projektować ofertę za wykonawcę. Zbyt daleko idące wskazanie konkretnego rozwiązania może być ocenione jako naruszenie zasady uczciwej konkurencji.
W praktyce zamawiający powinien ograniczać się do stwierdzeń typu:
„Zamawiający wymaga, aby system zapewniał funkcjonalności X, Y, Z; dobór technologii pozostaje po stronie wykonawcy”,
„Rozwiązanie opisane w pytaniu może być uznane za równoważne, o ile spełni wszystkie parametry opisane w załączniku nr…”,
„Zamawiający nie przesądza sposobu osiągnięcia wymaganego poziomu parametrów”.
Modyfikacja treści SWZ a wyjaśnienia – cienka granica
W przetargu na dostawę sprzętu medycznego zamawiający w odpowiedziach „doprecyzował”, że wymagane urządzenie ma mieć dodatkowy moduł, którego w SWZ w ogóle nie było. Jedni wykonawcy to zauważyli i przeliczyli ofertę, inni potraktowali jako luźną sugestię. Po otwarciu ofert okazało się, że część propozycji nie spełnia „nowego” wymogu, który tak naprawdę powinien być formalną zmianą SWZ.
Kiedy wyjaśnienie zamienia się w modyfikację SWZ
Granica między doprecyzowaniem a zmianą treści bywa płynna, ale są pewne typowe sygnały, że zamawiający przekroczył próg zwykłego wyjaśnienia:
w odpowiedzi pojawia się nowy obowiązek, którego nie dało się wprost wyczytać z dotychczasowych zapisów (np. dodatkowa dokumentacja, nowe testy, dodatkowa usługa serwisowa),
zamawiający zawęża wymagania w stosunku do pierwotnego brzmienia (np. z „minimum 3 lata doświadczenia” robi się „co najmniej 3 lata w jednostkach publicznych”),
odpowiedź w praktyce eliminuje pewną kategorię rozwiązań, które były do tej pory do pogodzenia z treścią SWZ,
zmienia się sposób liczenia punktów, wag kryteriów lub warunków udziału – choć formalnie nie pada słowo „zmiana”.
Jeżeli po lekturze odpowiedzi wykonawca musi inaczej skalkulować cenę, dobrać inne zasoby albo zmienić założenia techniczne, to w grę wchodzi coś więcej niż interpretacja. To już jest modyfikacja, która powinna zostać przeprowadzona w trybie przewidzianym w Pzp, razem z ewentualnym wydłużeniem terminu.
Jak powinna wyglądać prawidłowa modyfikacja SWZ
W dobrze prowadzonych postępowaniach różnica między „wyjaśnieniem” a „zmianą” jest jasno oddzielona przez samych zamawiających. Standard wygląda tak:
na pytania, które nie ingerują w treść wymogów, zamawiający odpowiada w formie wyjaśnień, bez ingerencji w brzmienie SWZ,
jeśli analiza pytania pokazuje, że potrzebna jest korekta wymogu, zamawiający wydaje odrębny komunikat o modyfikacji SWZ, gdzie wprost wskazuje, które postanowienia zmienia i jak brzmią po zmianie,
jeżeli modyfikacja wpływa na treść ofert (np. zakres prac, warunki udziału, kryteria), zamawiający przedłuża termin składania ofert, tak aby wszyscy mogli skorygować kalkulację.
Najbardziej przejrzyste są komunikaty, w których zamawiający cytuje dotychczasowe brzmienie punktu SWZ i od razu obok podaje wersję po zmianie. Wykonawca szybko widzi, co faktycznie uległo korekcie i czy musi reagować.
Kiedy odpowiedź bez formalnej zmiany jest ryzykowna
Zdarza się, że zamawiający zamierza „naprostować” dokumentację, ale z różnych powodów unika słowa „modyfikacja”. Pojawiają się wtedy odpowiedzi typu: „Należy przyjąć, że wymóg X należy rozumieć jako…”, choć w praktyce oznacza to zmianę założenia. To wygodne dla zamawiającego, bo formalnie nie musi wydłużać terminu, ale ryzykowne prawnie.
Dla wykonawców szczególnie niebezpieczne są sytuacje, gdy:
odpowiedź cofa rygorystyczny wymóg (np. dopuszcza szerszy wachlarz rozwiązań), ale nie jest to ogłoszone jako modyfikacja – część konkurentów może tego po prostu nie zauważyć,
interpretacja nagle zaostrza warunki, choć w SWZ były sformułowane łagodniej; kto przygotował ofertę wcześniej, może już nie zdążyć zmienić koncepcji,
informacja jest ukryta w obszernym pliku z odpowiedziami (kilkadziesiąt pytań), bez wyodrębnienia fragmentów o charakterze zmiany.
Jeżeli odpowiedź wywołuje takie skutki, wykonawca powinien rozważyć zasygnalizowanie konieczności formalnej modyfikacji – najlepiej od razu, w kolejnym piśmie, nie zaś po złożeniu ofert.
Jak reagować na „ukryte” modyfikacje w odpowiedziach
Gdy w odpowiedziach pojawiają się elementy, które de facto zmieniają SWZ, wykonawca ma kilka opcji działania. W praktyce sprawdzają się następujące kroki:
zapisanie na piśmie swoich wątpliwości – krótkie pytanie do zamawiającego, czy zamierza formalnie zmodyfikować SWZ w związku z udzielonym wyjaśnieniem; nawet jeśli nie odpowie po myśli wykonawcy, powstaje ślad, że problem był sygnalizowany,
analiza wpływu na ofertę – czy „nowa” interpretacja wymaga przebudowy kalkulacji, zmiany podwykonawcy, innego doboru materiałów; jeśli tak, brak wydłużenia terminu może być argumentem w odwołaniu,
rozważenie środków ochrony prawnej – gdy wyjaśnienia wprowadzają istotne zmiany bez procedury modyfikacji, a termin i tak nie został przesunięty.
Nawet jeśli wykonawca ostatecznie nie decyduje się na odwołanie, samo uporządkowanie, co jest wyjaśnieniem, a co zmianą, pomaga przygotować spójną ofertę i później bronić jej w razie zarzutów.
Modyfikacja SWZ a równe traktowanie wykonawców
Zmiana treści dokumentacji, dokonana „po cichu” w odpowiedziach, uderza przede wszystkim w zasadę równego traktowania. Część wykonawców czyta każdą odpowiedź od deski do deski, inni filtrują tylko te, które pozornie dotyczą ich zakresu. Jeśli korekta SWZ nie jest jasno oznaczona, ryzyko rozjechania się interpretacji rośnie.
Przykładowy problem wygląda tak:
w pytaniu nr 3 jeden z wykonawców pyta o możliwość dopuszczenia zamiennika,
zamawiający odpowiada: „Zamawiający dopuszcza rozwiązania równoważne spełniające parametry…”, choć SWZ pierwotnie tego nie przewidywała,
tylko część wykonawców rejestruje tę zmianę, reszta szykuje ofertę na sprzęt „markowy”, droższy.
W efekcie konkurencja jest zaburzona, a samo postępowanie staje się podatne na odwołania. Dlatego zmiana wymagań – nawet na korzyść wykonawców – powinna być ogłaszana w sposób maksymalnie czytelny i w odpowiednim czasie.
Znaczenie terminów przy modyfikacji SWZ
Modyfikacja SWZ prawie zawsze pociąga za sobą pytanie o termin składania ofert. Ustawowy obowiązek wydłużenia terminu pojawia się, gdy zmiana jest istotna z punktu widzenia przygotowania oferty. W praktyce granica „istotności” bywa różnie oceniana.
Przydatny test bywa prosty: czy po wprowadzeniu zmiany rozsądny wykonawca musiałby:
uzyskać nowe oferty poddostawców lub producentów,
zweryfikować dostępność sprzętu/usług w danym terminie,
ponownie przeliczyć zasadnicze elementy kalkulacji,
angażować nowe zasoby (np. dodatkowych specjalistów, inny sprzęt).
Jeśli odpowiedź na którekolwiek z tych pytań brzmi „tak”, brak wydłużenia terminu może być poważnym uchybieniem. Warto też porównać datę publikacji modyfikacji z upływem terminu składania ofert – jeśli komunikat pojawia się „na styk”, pole manewru wykonawcy jest iluzoryczne.
Jak porządkować odpowiedzi i zmiany po stronie wykonawcy
Przy większych przetargach liczba pytań i odpowiedzi potrafi być dwucyfrowa, a pliki z komunikatami osiągają kilkadziesiąt stron. Bez wewnętrznego porządku łatwo coś przeoczyć. Sprawdza się proste, ale konsekwentne podejście organizacyjne:
tworzenie roboczej wersji SWZ, w której na bieżąco nanoszone są zmiany wynikające z oficjalnych modyfikacji (z zaznaczeniem źródła i daty),
oddzielne zestawienie „wyjaśnień interpretacyjnych” – krótkich notatek, jak zamawiający rozumie dane pojęcie, sposób liczenia punktów, zasady dokumentowania doświadczenia,
oznaczanie w arkuszu kalkulacyjnym, które odpowiedzi wymusiły korektę kalkulacji lub zakresu prac – to później pomaga wykazać, dlaczego np. zwiększyła się cena.
Dzięki takiemu podziałowi łatwiej wychwycić, kiedy zamawiający faktycznie zmienił SWZ, a kiedy jedynie doprecyzował jej rozumienie. To z kolei ułatwia decyzję, czy potrzebne jest dodatkowe pytanie, czy raczej reakcja w formie środka ochrony prawnej.
Gdy wyjaśnienia i modyfikacje wzajemnie się wykluczają
Osobnym problemem są sytuacje, w których odpowiedzi na pytania pozostają w sprzeczności z późniejszymi modyfikacjami SWZ albo nawet z samą dokumentacją po zmianach. Dzieje się tak np. wtedy, gdy:
najpierw zamawiający w odpowiedzi dopuszcza określone rozwiązanie,
następnie, w modyfikacji SWZ, wprowadza nowy zapis, który w praktyce to rozwiązanie wyklucza,
nie wskazuje przy tym, że wcześniejsza odpowiedź traci aktualność.
Wykonawca, który śledzi tylko jedną z tych ścieżek komunikacji, może oprzeć ofertę na nieaktualnej informacji. W takiej sytuacji rozsądne jest zadanie krótkiego pytania doprecyzowującego: które postanowienia są aktualne oraz czy wcześniejsze wyjaśnienie zostało uchylone. Taki ruch nie tylko porządkuje sytuację, ale też tworzy materiał dowodowy na wypadek sporu.
Strategia zadawania pytań przy częstych modyfikacjach
Im bardziej dynamicznie zmienia się SWZ, tym ważniejsze jest, aby pytania wykonawcy były szyte „pod nową wersję” dokumentacji, nie zaś pod pierwotne brzmienie. Typowy błąd to zadawanie pytań do zapisów, które już zostały zmodyfikowane, ale zespół ofertowy korzysta z nieaktualnej wersji pliku.
Dobra praktyka wygląda następująco:
przed przygotowaniem pytań sprawdzić, czy uwzględniono wszystkie dotychczasowe modyfikacje i wyjaśnienia,
odnosić się w pytaniach do SWZ z podaniem konkretnego numeru wersji (lub daty modyfikacji) i wskazaniem, czy pytanie dotyczy stanu „po zmianie”,
przy kilku rundach zmian jasno pisać, której redakcji punktu dotyczy wątpliwość (np. „w brzmieniu nadanym komunikatem z dnia…”).
Taki styl komunikacji pomaga też samemu zamawiającemu – zmniejsza ryzyko, że odpowie na pytanie „oderwane” od aktualnej treści dokumentacji, co później wywołuje kolejne nieporozumienia.
Najczęściej zadawane pytania (FAQ)
1. Kiedy opłaca się zadawać pytania do SWZ, a kiedy lepiej „nie drażnić” zamawiającego?
Typowy scenariusz: wykonawca widzi niejasny zapis, wzdycha, „jakoś to będzie”, nie pyta – a później przegrywa przez błędną interpretację kryterium albo warunku udziału. Brak pytania nie „uspokaja” zamawiającego, tylko przerzuca całe ryzyko na wykonawcę.
Pytanie warto zadać zawsze, gdy istnieje choćby rozsądna wątpliwość, jak rozumieć dany zapis SWZ, wzór umowy czy opis przedmiotu zamówienia. Szczególnie dotyczy to: kryteriów oceny ofert, warunków udziału, parametrów technicznych i zapisów umownych wpływających na cenę lub ryzyko kontraktowe. Milczenie nie chroni przed odrzuceniem oferty – przeciwnie, sugestią „gram po cichu” można tylko zaszkodzić własnym szansom.
2. Jak formalnie zadać pytanie do dokumentacji przetargowej (SWZ/SIWZ)?
Częsta sytuacja: wykonawca pisze maila do „pani z kadr”, bo jej adres widnieje w ogłoszeniu, a potem okazuje się, że pytanie nie trafiło do oficjalnego kanału i nie ma obowiązkowej odpowiedzi w dokumentacji. Techniczny błąd na starcie potrafi unieważnić cały wysiłek.
Pytania należy składać wyłącznie w sposób wskazany w SWZ i ogłoszeniu, najczęściej przez platformę zakupową lub inny system komunikacji elektronicznej przewidziany w Pzp. W treści opłaca się wskazać konkretny punkt SWZ, zacytować fragment budzący wątpliwość i zadać jasne pytanie („czy należy rozumieć, że…?”). Dzięki temu zamawiający może udzielić precyzyjnej odpowiedzi, którą następnie udostępni wszystkim wykonawcom jako część dokumentacji postępowania.
3. Jakie są terminy na zadawanie pytań do SWZ i co jeśli spóźnię się z pytaniem?
W praktyce wygląda to tak: ktoś odkłada lekturę SWZ na „po weekendzie”, budzi się na tydzień przed terminem składania ofert, odkrywa niejasność i składa pytanie „na ostatnią chwilę”. Zamawiający może już nie mieć obowiązku odpowiedzi przed upływem terminu składania ofert – i oferta musi być złożona „w ciemno”.
Ustawa Pzp przewiduje konkretne terminy na zadawanie pytań, zależne od wartości, rodzaju zamówienia i trybu (np. inne dla progów unijnych, inne dla krajowych). Kluczowa zasada: pytanie zadane odpowiednio wcześnie „gwarantuje” odpowiedź przed terminem składania ofert; pytanie zadane po tym terminie – odpowiedź zależy wyłącznie od dobrej woli zamawiającego. Wykonawca, który spóźnia się z pytaniami, przyjmuje na siebie pełne ryzyko interpretacyjne.
4. Czym różni się wyjaśnienie treści SWZ od jej modyfikacji i dlaczego to takie ważne?
Bywa, że zamawiający w odpowiedzi na pytanie pisze: „dla uniknięcia wątpliwości doprecyzowuje się…”, po czym faktycznie zmienia zakres obowiązków wykonawcy albo parametry zamówienia. Na papierze „wyjaśnienie”, w skutkach – pełnoprawna zmiana reguł gry.
Wyjaśnienie SWZ to doprecyzowanie tego, co zamawiający już wpisał – bez zmiany sensu obowiązku czy kryterium. Modyfikacja to realna zmiana treści, np. złagodzenie warunku, podniesienie wymaganego parametru, zmiana kryteriów oceny. Gdy odpowiedź wpływa na zakres świadczenia, sposób liczenia punktów lub warunki udziału, powinna być traktowana jako modyfikacja, co często wiąże się z obowiązkiem wydłużenia terminu składania ofert. Dla wykonawcy to sygnał, że trzeba zweryfikować kalkulację i ewentualnie skorygować ofertę.
5. Czy zamawiający musi odpowiadać na wszystkie pytania i czy odpowiedzi są wiążące?
Czasem wykonawcy zakładają, że odpowiedź to „miła pomoc” ze strony zamawiającego. Tymczasem wyjaśnienia i modyfikacje SWZ to pełnoprawne elementy dokumentacji – tak samo ważne jak sam tekst specyfikacji.
Jeżeli pytanie wpłynęło w terminie określonym w Pzp, zamawiający ma obowiązek udzielić odpowiedzi i opublikować ją w sposób przewidziany w ustawie (z zachowaniem anonimowości pytającego). Udzielone wyjaśnienia są wiążące zarówno dla zamawiającego, jak i dla wykonawców – muszą być brane pod uwagę przy ocenie ofert, a wykonawca, który je zignoruje, ryzykuje niezgodność oferty z wymaganiami. Z kolei zamawiający, który przy ocenie ofert „zapomina” o swoich wyjaśnieniach, naraża się na skuteczne odwołanie do KIO.
6. Gdzie są publikowane pytania i odpowiedzi do dokumentacji przetargowej?
W praktyce nierzadko jedna firma zadaje pytanie, druga tego nie widzi, bo „nie kliknęła” zakładki z komunikatami, a trzecia buduje całą strategię ofertową właśnie na tych odpowiedziach. Wszystkie trzy miały ten sam start, ale tylko jedna realnie korzysta z narzędzi, które daje Pzp.
Pytania i odpowiedzi zamieszczane są co do zasady:
na stronie postępowania (np. w BZP/TED oraz w zakładce SWZ na platformie zakupowej),
w systemie komunikacji używanym w danym postępowaniu (platforma przetargowa),
w formie oficjalnych komunikatów do SWZ, obejmujących zbiorczo pytania i odpowiedzi.
Z punktu widzenia wykonawcy codzienne (lub przynajmniej regularne) sprawdzanie tych komunikatów jest tak samo ważne jak przeglądanie zmian w projekcie umowy czy przedmiarze robót.
7. Co jeśli zamawiający popełni błąd w wyjaśnieniach lub ocenia oferty wbrew udzielonym odpowiedziom?
Zdarza się, że w odpowiedzi na pytanie zamawiający przyjmuje określoną interpretację parametru, a przy ocenie ofert „wraca” do pierwotnego, niekorzystnego dla wykonawców rozumienia. Dla uczestników postępowania oznacza to niepewność i poczucie, że gra toczy się według zmiennych zasad.
Wyjaśnienia i modyfikacje SWZ są częścią dokumentacji i wiążą zamawiającego. Jeżeli przy ocenie ofert działa on wbrew udzielonym odpowiedziom, wykonawca może skorzystać ze środków ochrony prawnej (odwołanie do KIO), powołując się właśnie na treść wyjaśnień. Gdy zamawiający zauważy błąd w swoich odpowiedziach, powinien go skorygować w trybie modyfikacji SWZ, a przy istotnych zmianach – odpowiednio wydłużyć termin składania ofert, tak aby wszyscy mieli realną szansę dostosowania ofert do nowych reguł.
